14. Plan local d’urbanisme communal ou intercommunal (PLU ou PLUI)

Créé par la loi Solidarité Renouvellement Urbain (loi SRU) en remplacement des Plans d’occupation des sols (POS), il doit répondre aux « principes fondamentaux » des documents d’urbanisme que sont l’équilibre (entre développement et protection des espaces), la diversité (urbaine et sociale) et l’utilisation économe et équilibrée des espaces. « La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables » est un nouvel objectif également inscrit pour les documents d’urbanisme depuis la loi « Grenelle II » (article L.151-1 du code de l’urbanisme). L'article fondateur L.101 du code de l'urbanisme mentionne par ailleurs depuis le 3 août 2009 que l’action des collectivités publiques en matière d'urbanisme doit contribuer à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement. Auparavant outil de référence à l’échelle communale, la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 (dite loi ALUR, loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové) a acté le transfert de la compétence PLU aux intercommunalités, sauf si 25 % des communes représentant 20 % au moins de la population s’y opposent. Le PLU est défini dans l’article 151 du CU (Code de l’Urbanisme) ; il s’agit :

  • d’un document opérationnel et réglementaire, opposable aux tiers, couvrant l’intégralité du territoire de l’intercommunalité compétente ou de la commune non membre d'un établissement public compétent ;
  • à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en collaboration avec les communes membres (ou à l’initiative de la commune non membre d'un établissement public compétent) ;
  • évalué/révisé selon les besoins, pour des mises en conformité (délais de 3 ans) ou suite à un bilan global réalisé tous les 9 ans, ou tous les 6 ans si le PLU tient lieu de PLH. Dans ce dernier cas, des bilans intermédiaires sur le volet habitat doivent être réalisés tous les 3 ans.

Depuis la loi ALUR, le PLU est constitué de la manière suivante : « Il comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Lorsque le plan local d'urbanisme tient lieu de programme local de l'habitat ou de plan de déplacements urbains, il comprend également un programme d'orientations et d'actions. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. » (L151- du CU) « Le programme d'orientations et d'actions comprend toute mesure ou tout élément d'information nécessaire à la mise en oeuvre de la politique de l'habitat ou des transports et des déplacements définie par le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat ou de plan de déplacements urbains. » (L151-45 du CU) « Lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, le plan local d'urbanisme peut comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d'aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifique à ce secteur » (L141-3 du CU).

Parmi les évolutions issues de la Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (Grenelle II), on notera :

  • l’impossibilité, hors secteurs particuliers (sensibilité patrimoniale ou paysagère) des autorisations d’urbanisme de s’opposer à des éléments architecturaux concourant à la performance énergétique, climatique et environnementale du bâtiment (L111-16) (détaillé dans le décret n°2011-830 du 12 juillet 2011) ;
  • l’obligation de réaliser une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers dans le rapport de présentation (L.151-4) ;
  • la fixation d’objectifs de modération de la consommation d’espace et de lutte contre l’étalement urbain dans le PADD (L.151-5) ;
  • la possibilité du règlement
    • d’imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit (L151-38) ;
    • d’imposer dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés une densité minimale de constructions (L151-23).

Par ailleurs, la loi ALUR instaure les éléments suivants :

  • de nouvelles obligations pour le PLU : « Il analyse la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. » (L. 151-4)
  • la disparition de la mention des COS dans le code de l’urbanisme et donc dans les règlements de PLU ;
  • la possibilité de fixer des règles pour imposer une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables, éventuellement pondérées en fonction de leur nature, afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville (coefficient de biotope par surface) (L. 151-26) ;
  • l’obligation de procéder à une révision du PLU pour « ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur foncier ».

Les Plans Locaux d’Urbanisme doivent être compatibles avec les documents de planification supra-communaux que sont les PDU, PLH et SCoT (cf. définition) et doivent prendre en compte les PCAET et les schémas régionaux de cohérence écologique. La prise en compte de l’environnement et de l’énergie dans le PLU (principes généraux)

  • Rapport de présentation : même lorsque le PLU n’est pas soumis à l’évaluation environnementale, cette première partie du document doit être conséquente. Le but est de réaliser un véritable diagnostic environnemental à portée opérationnelle donnant les clés d’un aménagement urbain durable. Il s’agit de présenter tous les éléments qui doivent être pris en compte lors de la conception d’un projet : transport en commun, pistes cyclables, entité paysagère, assainissement, faune/flore à protéger, climat, ensoleillement… Le rapport de présentation sert de base de réflexion à la collectivité pour l’élaboration du projet communal mais il doit également guider le maître d’ouvrage et le concepteur dans ces choix. Figurant rarement dans les PLU, des éléments sur les potentiels de production d’énergie sur le territoire et les consommations par secteur seraient une plus-value non négligeable.
  • PADD : le projet d’aménagement et de développement durable est l’occasion pour la commune de mener une vraie réflexion sur les liens entre développement urbain et protection de l’environnement. Il faut profiter des débats que son élaboration entraîne pour s’engager politiquement fortement en faveur du développement durable et de la maîtrise de l’énergie : systématisation des AEU, développement des transports en commun et des circulations douces, lancement d’une campagne de sensibilisation sur la qualité environnementale, délibération sur la bonification de cos… Le PADD peut reprendre des orientations figurant dans d’autres documents tels qu’Agenda 21, Plan Climat territorial, dans la mesure où elles sont en lien avec l’urbanisme.
  • Orientations d’aménagement et de programmation : en ce qui concerne l'aménagement, elles peuvent « définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces. Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (article L51-7 du CU). La force de l’outil réside dans son caractère opposable, puisque le code précise que tous travaux ou opérations doivent y être « compatibles » (article L151-6 du CU). L’utilisation pertinente des orientations d’aménagement, accompagnées de documents graphiques, permet donc à la commune de fixer les grandes lignes de composition d’un projet même si elle n’est pas maître d’ouvrage par la suite. Il est donc très important de bien concevoir ses orientations d’aménagement (avec un diagnostic de site par exemple), afin d’imposer au futur constructeur une trame de base qui s’inscrive dans des principes de qualité environnementale et d’efficacité énergétique.
  • Règlement et zonage : le règlement et le zonage restent les pièces maîtresses du PLU, celles qui, dans la pratique, sont les plus utilisées par les maîtres d’ouvrages. Elles conditionnent donc fortement la qualité de l’urbanisation du territoire. Il s’agit dans un premier temps de faire les bons choix en matière de zonage :
  • Repérer les zones à caractère naturel à fort enjeu environnemental (figurant ou non dans un inventaire officiel) et les protéger par un zonage approprié (N : naturelle ; EBC : espace boisé classé ; A : agricole, ou repérage au titre de l’article L151-10)
  • Repérer les secteurs à forts enjeux urbains et maîtriser leur urbanisation par un zonage ou des dispositions appropriées (AU : à urbaniser, orientations particulières d’aménagement, emplacements réservés et autres servitudes de l’article L.151-41 du CU)
  • Réaliser le découpage des zones urbaines en tenant compte (entre autres) de paramètres liés à la maîtrise de l’énergie et à la qualité environnementale (zone ou secteur à proximité d’axes de transport en commun, zone ou secteur à proximité de sources de nuisance, proximité des réseaux, potentiel de densification…) et faire varier le règlement en conséquence (usages autorisés, densité, formes urbaines, réseaux, stationnement…), y compris finement au sein des zones U.
  • Annexes : Les annexes, tout comme le rapport de présentation ont uniquement un rôle informatif. Elles permettent néanmoins de se focaliser sur des enjeux environnementaux précis : cahier de recommandations architecturales et environnementales, notice d’information sur les systèmes de gestion des eaux pluviales, tri des déchets, rappels réglementaires… Les annexes graphiques sont utiles à la présentation d’équipements ou de dispositifs spécifiques : réseaux de chaleur, réseaux cyclables, localisation des déchetteries…

En savoir plus : PLU & Développement Durable, un document pratique pour innover, ARPE PACA, janvier 2012, http://www.areneidf.org/medias/publications/plan_local_d_urbanisme_et_developpement_durable_un_document_pratique_pour_innover.pdf Suite aux travaux du Grenelle de l’environnement, la DGALN a confié au CERTU, en liaison avec l’ADEME, l’élaboration d’outils permettant de comparer différents scénarii en termes d’émissions de GES dans le champ de l’urbanisme. Ces outils, destinés aux collectivités et services de l’Etat, sont expérimentés depuis l’été 2010 par l’ADEME avec des collectivités volontaires : « Outil GES PLU, émissions des GES, comparaison des scénarios d’aménagement », fiche n°2, CERTU, CETE, décembre 2010 ; téléchargeable sur le site du CERTU www.certu.fr, rubrique Ville et environnement.

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